国内外农产品质量安全管控对比与分析

　　摘要：农产品质量管控体系已基本建立,操作层面的制度也正在探索实施,但并未取得预期良好效果,质量安全事件仍频发。本文通过对国内外农产品质量安全管控理念、体系与制度的比较,指出了当前农产品质量安全管控体系存在的不足,进而提出今后完善农产品质量安全管控体系所要考虑的要点及有效实施微观制度应把握的重点。

　　目前农产品质量安全管控构架已建立,从形式上看与国外发达国家尽相同,但在国外行之有效的管控体系和监管制度在国内却收效甚微。本文通过对国内外管控理念、管控体系和管控制度的比较,提出完善农产品质量安全管控体系的重点和具体制度建设的要点,为今后农产品质量安全管控政策的制定提供相关理论依据。

　　一、国内外管控理念比较

　　质量安全管控理念在很大程度上影响甚至决定着管控体系的建设、管控制度的运行及管控措施的实施。先对国内外农产品质量安全的管控理念进行比较。

　　( 一) 保护“公共利益”与保护“产业利益”

　　保护公共利益,维护消费者权益,是政府实施质量安全管控的出发点。同样,保护经济利益,确保产业发展,也是政府职能之所在。二者孰轻孰重,是放弃消费者利益,维护产业发展,还是保护公众利益,牺牲产业发展,这在发达国家已成为评判国家食品安全管控的重要标准之一。

　　欧美等国都把保护消费者利益作为政府应尽的职责,政府制定和实施食品安全法的目的就是为了依法维护公共利益。例如,英国食品安全监管机构食品标准署就是以保护消费者利益为导向,一方面向公众提供相关的食品质量信息和涉及质量安全的决策信息,另一方面让消费者代表常驻食品标准署,为各项食品安全政策的制定提供建议。此外,食品标准署还与消费者参与的咨询委员会和消费者顾问小组密切合作,以便让消费者获得专业的建议。

　　然而,不少地区的地方政府依旧将经济发展放在位,优先考虑地方产业发展。在此观念指导下,对当地农产品生产者和经营者的质量管理“睁一只眼,闭一只眼”,只要不出现大的安全事件就不去监管,或找种种理由阻碍落实管控政策。所以,消费者很少有机会参与质量安全的决策,在产业利益的压力下处于劣势的消费者只有成为被牺牲的对象。

　　( 二) 以“预防”为主与以“检查处理”为主

　　目前,指导发达国家质量安全管控的理念已由原来的“检查为主”转变为“预防为主”。如美国,从1980年代开始就调预防为主的食品安全管控。2011 年美国颁布实施的《食品安全现代化法案》项内容就是对食品安全的预防管理。该法案要求食品生产和加工企业,以及为农产品提供包装和储存的企业必须制定基于风险的HACCP食品安全计划。实施该计划的企业能够预先识别质量风险,安排好控制措施,监管出现质量隐患的关键点,有效预防农产品质量安全问题的发生。德国食品安全监管始终调“预防为主”,在生产过程中尽可能采取一切积有效措施,将发生食品安全的风险降至低。

　　当前农产品质量管控更多的是以“处理为主”的事后监管。在这种管控理念指导下,质量安全管控部门疏于对日常对生产、加工和流通的质量监管,一般是在重大质量安全事件发生后,在事故对社会造成负面影响或损失已经发生了的情况下,才自上而下、自后而前地进行检查和行业整顿。这种管控方式,一方面会产生高昂的成本,如“三氯氰胺事件”对消费者的直接赔付约11. 1 亿元,为确诊三氯氰胺可能导致的相关疾病进行的医疗检查投入约3 亿元; 另一方面,还会导致农产品生产经营主体疏于对生产过程和流通过程中常规的质量控制,缺乏安全农产品供给动力,未能有效预防农产品质量安全事件的发生。

　　二、宏观层面安全管控体系比较

　　宏观层面的农产品质量安全管控体系包括诸多方面的内容,本文只选择国内外差距较大、国内存在问题较多的法律法规体系、管控的组织体系、质量标准体系、检验检测体系以及信息发布体系进行比较。

　　( 一) 法律法规体系

　　英国、美国、日本、加拿大等国都建立了比较完善的有关农产品质量安全的法律法规体系,违法者依照本国法律承担相应的法律责任,法律起到了应有的规制作用。以美国为例,早在1906 年就通过了对食品安全进行监管的部性法律《食品和药品法》,1938 年通过了《联邦食品、药品和化妆品法》。此后,美国先后出台《联邦肉检验法》、《禽肉制品检验法》、《蛋制品检验法》和《食品质量保护法》等法律法规,使食品安全监管法律体系逐步完善。到目前为止,美国制定了14 类100 多个有关食品安全的法律法规,为食品安全监管提供了明确的标准和监管程序,其法律法规体系具有以下特点: 一是对质量安全的立法具有层次性。既有综合性法律又有针对不同产品制定的法律,还有针对不同环节制定的法律,形成了比较严密的农产品质量安全管理法规体系。二是法律的覆盖面广。美国的法律法规几乎覆盖了所有食品,为食品安全制定了非常具体的标准以及监管程序。三是法律的惩治力度较大。农产品质量安全的违法者不仅要承担对于受害者的民事赔偿责任,而且还要受到行政制裁,直至刑事处罚。

　　关于食品质量规制国家层面的法律有1995年通过的《中华人民共和国食品卫生法》,2006 年实施的《农产品质量安全法》和2009 年颁布实施的《中华人民共和国食品安全法》。此外,还相继出台了一系列部门的法律规章,如《农产品产地安全管理办法》、《农产品包装和标识管理办法》、《农药管理条例》、《动物防疫法》、《兽药管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》等。从表面看,的法律法规体系也比较完善,但在实践中并未取得应有的规制效果,主要原因: 一是条款规定比较笼统,只对食品质量、食品卫生等作了一些笼统性规定,缺乏明确定义和具体细化限制,给违法者留下了违法空间。二是法律体系缺乏系统性和统一性,忽视了多种法律责任之间的配合与协调,致使在实际操作中给执法部门带来诸种不便,某些食品生产和销售者以种种手段逃避法律规定的各种责任,给食品安全管制留下隐患。三是法律惩治力度较弱,违法成本低于非法收益,间接鼓励了不法分子违法。

　　( 二) 安全管控组织体系

　　国家管控组织体系的合理与否,可在一定程度上影响管控政策实施的效果和效率。美国国家层面的食品安全监管机构主要包括食品和药品管理局、食品安全检验署、国家环保署和国家海洋渔业署,同时各州和地方都设有监管机构,形成联邦政府、州政府和地方政府间既相互协作又相对独立覆盖的食品安全管控组织体系。这些机构对不同种类及处于不同生产、销售阶段的食品安全监管发挥着重要的组织保障作用。值得注意的是,美国联邦政府并不完全依赖于州或地方政府进行食品安全监管,还通过向派出大量调查员并设立检测中心和实验室来获取分析结果,从而实现食品安全的辅助监管。

　　目前,食品安全管控组织体系已初步形成,即由农业、卫生、食品药品监督管理部门共同负责的组织架构。相比之前的农业部、卫生部、国家质量监督检验检疫局、国家环保总局、商务部和国家工商行政管理局等部门分段管理,职责划分相对清晰,职责交叉和空白的区域大幅减少。但仍存在以下突出问题: 监管部门如何分工与协调才能使监管更有效率; 农产品从地头到餐桌的每个环节如何衔接才能有效完成全产业链的管理; 目前的监管部门只设到县级,而生产农产品的乡镇和村级单位无监管机构设置,如何低成本、高成效地保证农产品源头质量等都是需要解决的问题。

　　( 三) 质量标准体系

　　制定食品安全标准并予以制执行,是政府在食品安全监管中的重要职能之一。发达国家食品安全标准种类多且层次分明,标准覆盖面广且针对性。以美国蔬菜标准为例,主要包括保护消费者不受伪劣产品欺骗和标签误导的蔬菜识别标准,保护消费者在不知情的情况下购买存在安全问题的蔬菜质量标准,避消费者受欺诈的蔬菜容器填充标准,以及蔬菜质量分级标准。为了与国际食品安全质量标准接轨,大多数国家采用国际食品法典委员会和国际标准化组织制定的食品安全标准。1980 年代,英、法、德等国采用国际标准的比例已达80%,日本国际标准采用率达90% 以上,而目前世界人口大国食品安全标准采用国际标准的比例仅为60%。

　　食品标准主要由国家标准、行业标准、地方标准、企业标准四级标准组成,约有4900 多项。尽管标准众多,但未能真正发挥作用,主要原因: ,食品安全标准多但不统一,不仅存在同一产品标准相互矛盾的现象,而且还存在不同地方、不同人群适用不同的食品安全标准的状况。第二,食品安全标准覆盖面不全,仍存在部分食品无标准可依的状况。如一些馒头、小菜等无包装的食品缺乏统一质量标准等。第三,食品安全标准水平低,不能与国际接轨。许多标准比国际标准低,如农药残留限量、一些重金属的限量、食品添加剂限量等都高于国际安全标准。第四,一些农产品技术标准可操作性差,针对性不,重点不突出。

　　( 四) 检验检测体系

　　建立完善的农产品质量安全检测监督体系,可为产品质量提供组织保障。以日本为例,日本农林水产省和厚生劳动省建有完善的农产品质量安全检测监督体系。日本农林水产省设立了消费者技术服务中心,其重要职能之一就是负责各都、道、府、县的农产品质量安全调查。农产品进入市场后,由厚生劳动省的市场卫生检查所进行质量抽查并公布检验结果。批发市场、日本农协都对农产品进行检查,诸多检查部门多层面的检查共同构成了日本从农田到餐桌的农产品质量安全检测监督体系。

　　政府非常重视农产品质量安全检验、检测体系的构建,在规划建设了280 个、部级农产品质检中心,同时近1/3 的地、市、县建立了以速测为主的农产品质量安全检测站。目前的检验检测体系仍存在如下问题: 一是检测机构布局不尽合理,表现为发达地区检验机构多,落后地区少甚至没有; 城市市场较多,农村地头市场缺失; 县级以上单位设有,村乡( 镇) 级空白。这种不合理的布局致使很多农产品检验存在真空地带,为食品质量安全埋下隐患。二是缺乏现代化检测设备,检测技术和手段及方法落后。笔者调研某大型产地批发市场,该市场设有检验室,虽每天抽检进入市场的农产品,但是一个样本六七个小时后才出检测结果,经销商不可能等待结果出来后再销售,所以这种落后的检验实乃形同虚设。

　　( 五) 信息发布体系

　　在保护消费者利益的管控理念指导下,发达国家十分重视公众在食品质量安全方面的知情权。如英国《1999 年食品标准法》规定,食品标准局获得的任何信息除依法不得公开的以外,全部向公众公布。美国政府十分重视食品安全管理的公开性和透明度,建立了食品安全信息系统,该系统定时发布食品市场检测信息,及时通报不合格食品及其召回信息,使消费者了解食品安全的真实情况。同时,政府还通过公众集会、公告等多种形式,以及互联网和投寄等多种渠道,向消费者和其他利益相关者发布大量与消费者、食品生产经营者以及食品质量安全研究机构有关的食品质量安全信息。

　　在食品安全信息建设方面远远落后于发达国家。食品安全检测数据、食品安全监督检查信息、食品安全事件及其处理信息至今仍未实现完全公开化、透明化、及时化。在食品安全信息的收集、处理及发布上还比较分散,没有形成正式制度。食品安全信息交流平台还不完善,消费者获取食品安全信息的渠道有限,政府负责食品安全监管的相关部门与公众之间缺少及时、有效的信息交流。

　　三、微观层面的管控制度比较

　　宏观层面的管控制度着重事先警告和事后管理,微观层面的制度安排体现的则是过程管理,把问题解决在农产品的生产、流通过程中。微观层面具体的管控制度众多,本文选择生产过程、流通过程和整个产业链中的主要制度进行比较分析。

　　( 一) 生产过程的良好农业操作规范、良好生产操作规范、危害分析和关键点控制

　　良好农业操作规范、良好生产操作规范、危害分析和关键点控制被国外视为保证农产品质量安全微观层面有效的措施而得到广泛应用。美国规定,在农产品种植环节农场主推行良好农业操作规范,加工环节的生产商采用良好生产操作规范,在生产过程中通过对微生物污染、化学污染和物理污染进行危害分析及关键点控制。在食品加工域,日本和新加坡早在20 世纪就引进了良好生产操作规范。

　　分散经营、小规模生产的农业经营体制决定了良好农业操作规范在农产品生产过程中难以实施。以蔬菜为例,农业投入品的名称、来源,病虫草害的发生和防治情况,农药的生产档案记录,很难形成规范化、制度化管理。尽管政府引导、鼓励在规模较大的食品加工企业运用HACCP系统进行食品安全管理,但由于监管导致企业额外成本增加,企业并不积、主动实施危害分析和关键点控制。而数量众多的小企业和家庭作坊基本上不按生产操作规程作业,为农产品质量安全埋下隐患。

　　( 二) 流通过程的市场准入制度和制性检验制度

　　农产品流通过程中有效保证农产品质量的重要微观制度之一是食品质量安全市场准入制度。该制度规定具备规定条件的生产者才允许进行生产经营活动,具备规定条件的食品才允许生产销售。制性检验指未经检验或经检验不合格的食品不准出厂销售。对检验合格的食品要加印市场准入标志,否则不准进入市场销售。英国、美国、加拿大等国监管部门对农产品加工和销售过程进行检查,对于检查出的违法违规农产品,可以查封、扣押和销毁。

　　在部分农产品批发市场、大型农贸市场、超市建立了市场准入验证查标制度和质量抽查制度,但很多地区尤其是县级及以下市场食品质量的市场准入制度缺失,即使在设有抽检制度的市场上也存在产品涵盖范围小,检查项目有限,市场例行监测流于形式的问题。致使包装不符合要求、信息不全,甚至一些伪劣、假冒农产品流进市场并毫无制约地流向消费者。

　　( 三) 整个产业链的追溯制度

　　建立追溯制度,实现食品的可追溯,成为发达国家政府保证农产品质量安全的重要举措之一。美国于2004 年颁布了《食品安全跟踪条例》,要求所有涉及食品生产、包装、储存、运输、配送和进口的企业都必须建立和保全有关食品生产、流通的全过程记录,以便进行食品安全跟踪与追溯。美国农产品可追溯制度形成了一个完整的链条,包括投入品可追溯、农业生产环节可追溯、包装加工环节可追溯和流通销售过程可追溯。在任何一个环节出了问题,都可追溯到上一个环节,有效保证了农产品质量安全。欧盟规定,食品、饲料、供食品制造用的家禽以及与食品、饲料制造相关的物品,在生产、加工和销售的各个阶段必须建立食品安全可追溯制度,只有能够追溯的产品才允许上市销售。英国食品安全监管的特征之一是执行追溯制度。监管机构发现食品存在问题,能通过电脑记录很快查到食品来源和出问题的环节,通知公众紧急收回,大限度地保护消费者权益。

　　的追溯制度建设起步较晚,在一些发达的地区、部分农产品试行产品可追溯。目前存在的主要问题: ,追溯体系建设缺乏统一规划,多个单位分头建设。目前既存在农业部组织建立的追溯体系,还存在部分地方政府构建“从农田到餐桌”的全程追溯体系,也存在以企业为主建立的企业内部追溯体系。这种分头建设不仅资源、信息不能共享导致成本高昂,也容易造成地区或产品不能参加追溯的空白地带。第二,参与者缺乏压力和动力。尽管各级政府非常重视追溯体系的建设,但由于缺乏追溯管理相关法规,未对企业追溯管理作出硬性要求,大部分企业实施追溯管理缺乏自觉。农产品的生产者和经营者没有动力,参与追溯的积性不高。

　　四、完善农产品质量安全管控的实践思路和重点

　　农产品质量安全管控是一项长期艰巨的任务及复杂的系统工程,不能完全照搬国外管控体系和操作制度,须考虑本国历史传统、基本国情和经济发展阶段等因素。现阶段农产品质量安全管控重点为:

　　( 一) 明确管控理念

　　食品安全域关乎人体生命健康,由事后追责与处罚转变为基于预先风险控制的食品安全监管模式已经成为发达国家安全管控的主体。农产品安全监管更多地注重事后监管,而不是从农产品质量源头进行有效防范。管控理念,以防范为主,防治结合,建立安全危机预警机制,及时发现危机前兆,防患于未然。

　　在经济发展某个阶段当产业利益和消费者利益发生冲突时,政府应考虑长远利益而非短期收益、全局利益而非部门利益、国家整体利益而非地方利益。政策制定应以科学性的危害分析为基础,在综合考量各方面利益得失基础上确立农产品质量安全管控宗旨和理念。

　　( 二) 宏观管控体系建设重点

　　进一步完善农产品质量安全的法律法规,改革组织体系,健全检验检测体系,建立统一的安全标准体系和的信息发布体系。在这个过程中有三个重点须充分考虑和体现:

　　一是消费者在宏观体系建设中的地位和作用。在各项法律、法规、政策制定过程中鼓励消费者参与,充分听取消费者的建议,确保各项政策能真正维护消费者的利益。当遇到复杂、涉及面广的问题时,需要相关部门通过各种途径收集消费者对该问题的看法及所提建议。鼓励消费者在食品安全监管中发挥作用,充分赋予消费者权益,改变面对质量投诉时消费者作为个体的劣势地位。

　　二是重视专家参与。随着农业生产投入品的推陈出新,各种生产加工新技术在食品生产中的应用以及工业生产所带来的水体和大气污染,引发食品安全的因素越来越多,越来越复杂,风险也越来越大,为食品安全监管工作增加了难度。在此背景下,应充分利用专家力量,让专家参与各项政策的制定、新技术推广前的评估和食品安全监管工作。

　　三是明确责任主体。在农产品生产、运输、加工、储存、销售整个产业链中,明确各行为主体的责任和政府在各环节监管中的职责。农产品的生产者和加工者应根据食品安全法规的要求生产,确保其加工、销售的食品符合安全卫生标准。出现问题时作为当事人对食品安全负主要责任。政府应制定合适的标准,监督企业按照这些标准和食品安全法规进行食品生产,并在必要时采取制裁措施。出现安全问题后,凡违法和渎职者均应承担对于受害者的民事赔偿责任,而且还要受到行政乃至刑事制裁。

　　( 三) 保证微观层面制度可操作性的重点

　　很多微观制度的框架已搭建起来,为使实施取得良好的效果,应着重从以下几方面开展工作:

　　其一,加对各行为主体的培训。受培训者包括农产品的生产者、加工商、销售者和政府监管部门的相关人员。培训内容包括培训生产流通主体的质量安全意识、诚信意识,逐步提高其道德水平。培训生产主体掌握安全生产知识,培训流通主体科学、安全的贮存、保鲜等技术。只有各主体具备了良好素质,农产品质量才能得以保证。同时,聘请专家对各级食品监管部门的相关工作人员进行培训,一是提高其监管的责任感; 二是针对食品企业规模小、数量多的现实,培训监管人员熟练运用信息系统履行监管职责的能力。

　　其二,政府给予足够的资金支持。HACCP的建立,追溯制度的实施,批发市场快速检验设备的购买等,都需要资金投入,在企业和流通商不愿或无能力承担供给安全农产品所需成本时,政府应给予相应的财政支持。何况在食品安全方面的财政投入远远低于发达国家。资金应用重点: 一是资助农产品安全生产技术的引入,如病虫害的物理防治技术; 二是补偿农产品加工企业实施安全管理所增加的成本; 三是支持流通过程提高保鲜技术的资金投入,如冷链物流建设所需资金。

　　其三,政府给予必要的现代技术支持。提升农产品质量需要有相应的现代技术支持,如安全生产所需的高效、低毒、低残留的农药研制,保鲜技术、安全加工技术的开发。此非一朝一夕之事,在企业不愿投资时,政府应设立专项基金,组织专门力量进行科技攻关。另外,在加工企业因成本或人员问题不愿引进现代安全生产技术时,政府可给予企业直接的技术扶持和辅助相关技术人员。