越南农业支持政策的分析与启示

摘要：2000年以来,越南农业支持总量估计和农业生产者支持估计无明显上升趋势,但支持农业的经济负担依然很重,农业生产者支持水平依然很低;市场价格支持始终是农业生产者支持估计的主要组成部分,农业一般服务支持估计主要指发展和维护农田灌溉设施;越南对农业生产者支持估计主要通过单项产品生产者转移实现。不同类别产品受到的保护程度有所差异,出口导向型农产品受到"负"保护,而进口替代型农产品受到正保护。

20世纪80年代中期,越南对其农业政策实行市场化改革,大地推动农业经济的快速增长。越南农业取得令人瞩目的成绩:1990-2015 年间,越南农业生产总值增长2倍多,贫困率从46%降至9.3%,从农产品净进口国一跃成为世界主要农产品出口国。与此同时,改革使越南农业面临前所未有的挑战:如何在小规模经营(户均0.8公顷)的基础上不断满足农民收入持续增长的需求?如何化解农业生产经营中日益扩大的风险?如何规避国外农产品价格剧烈波动造成的不利影响?在改革红利逐步褪去的背景下,越南试图构建农业支持政策体系来应对这些挑战,以实现农业的转型升级。

众多国内学者总结越南农业政策改革的举措和值得借鉴的经验,但对于越南构建农业支持政策体系的实践及取得的成效,尚无人分析。借助经济合作与发展组织(OECD)开发的生产者支持分析框架(PSE),评估越南农业支持的总体水平、结构特征及市场效应。中越两国农产品具有很的互补性,互为重要贸易伙伴,分析和评估越南农业支持政策也有助于推动中越农产品贸易。今后一段时期,以 “一带一路”建设为契机,与越南将在各域不断深化合作,尤其是越南的农业出口潜力,使其能够成为实施农业战略、构建农业供应体系的重要伙伴。

一、越南农业支持政策:回顾与梳理

20世纪80年代中期,越南实施土井莫伊改革方案(Doi Moi reform),开启从计划经济向市场经济的转变。一是经过多次土地改革,农户获得土地的长期使用权,进一步促进农村土地的流转和集中;二是农业生产管理从合作社和国营农场向家庭农户转移。农户作为自主经营单位,拥有完全生产决策权,不再受生产配额限制;三是国有企业不再垄断投入品供应和控制产出品收购,价格管制和对农产品流通的限制不再存在,更多的私人资本进入农业域;四是随着双边、地区与多边国际一体化的不断深入,一些阻碍农产品进出口的壁垒措施被逐步解除,越南农业受国际市场的影响越来越大。

除了释放制度改革的红利外,越南还通过构建农业支持政策体系来保护本国农业。

(一)国内支持政策

国内支持政策主要包括价格支持、投入品补贴,优惠信贷和直接补贴。其中:(1)价格支持政策。越南对涉农产品(包括投入品、产出品和终端消费品)制定价格稳定列表,并定义了价格异常波动的范围。例如,大米的异常波动被设定为30天内市场价格下降15%以上。一旦价格稳定列表上的产品出现异常波动,政府会通过调节国内农产品供需和调控农产品进出口、采购或抛售国家储备、设定高低价格等举措来稳定农产品价格。价格支持政策是越南主要的支农工具;(2)投入品补贴政策。具体包括对灌溉服务费、种子和动物繁育以及农机购置的补贴等。其中,灌溉服务费减是主要投入品补贴政策。正常情况下,灌溉公司收取农户作物产量的4% ~8% 作为灌溉服务费,该费用仅相当于维护和管理灌溉总费用的1/6,剩余部分由政府予以补贴;(3) 优惠信贷政策。越南政府规定政策性的农业与农村发展银行向 “三农”域的贷款占其贷款总额的比重不低于75%,并制定措施激励商业银行优先向 “三农”域放贷。早在1999年,越南即推出无抵押贷款,并针对不同主体不断增加信贷额度。此外,针对越南产后损失严重(稻米产后损失为11%~12%,玉米产后损失为13%~15%)的状况,自2010年起对受灾农户实施补贴性信贷;(4)直接补贴政策。自2003年起,减农民的土地使用税或其他费用。为支持和保护水田发展,保障国家粮食安全,越南自2012年起实施水稻直补,补贴额要保证越南的稻田面积在400万公顷,且农户种植水稻的利润率达到30%。

(二)对外贸易政策

历,越南采取一系列影响农产品进出口的政策措施,包括基于价格的工具(进出口关税)、数量限制(出口禁令、进口限额)、管理要求(许可证和检疫检验安排)以及多双边贸易关系。国际贸易合约与农业合作促进越南农产品贸易政策的改革。1995年越南加入东南亚国家联盟(ASEAN)和2007年越南加入世界贸易组织(WTO)对越南通过外贸政策支持农业构成约束。当前,越南支持保护农业的外贸举措有:(1)进口关税。越南的惠国农业关税从2000年的25%降至2013年的16%。虽然农业生产的关税保护力度已经下降,但是依旧高于非农产品的惠国应用关税(9.5%)。特别是在一些亟需保护的商品(像甘蔗、猪肉和一些果蔬产品)上,关税水平较高;(2)关税配额。越南对蔗糖、烟草、鸡蛋和盐实施关税配额,由越南工商部决定年度进口配额,由越南财政部决定配额外关税税率;(3) 食品安全和检疫措施。自入世以来,越南已经对从不同国家进口的肉、新鲜水果蔬菜等产品实施不同的动植物检疫标准(SPS)措施。虽然越南已经同意与国外食品安全措施保持同等效力,但是它并没有完全采用国际标准。例如,越南采取更严格的保护性措施以限制疯牛病牛肉的进口;(4)出口促进。近年来,越南政府出台了许多农业政策来为市场开发和贸易促进提供便利。从2011年起,政府已经向茶、胡椒、腰果、成品果蔬、糖、肉、家禽、咖啡、海产品等的出口商提供贷款帮助。此外,越南还对咖啡等农产品实行增值税出口退税。从2014年1月1日起,政府承担了农产品出口商国外媒体广告费用的50%,获得市场信息和其他来自国家促进机构服务花费的50%。

二、越南农业支持政策的总体水平、结构特征及市场效应

农业生产者支持分析框架由经济合作与发展组织(OECD)发展而来的,是评估和监测各国农业政策改革成效和进展的基本方法。该分析框架由生产者支持估计(PSE),消费者支持估计(CSE),一般服务支持估计(GSSE),农业支持总量估计(TSE)等指标构成,是反映农业支持水平、结构特征及市场干预效应的综合评价指标体系。基于新的PSE数据库,分析和评估新世纪以来越南农业支持政策改革的成效。

(一)农业支持的总体水平

1.农业支持总量估计无明显上升趋势,但支持农业的经济负担依然很重

农业支持总量估计(TSE)用于衡量从纳税人和消费者转移到农业部门的全部补贴,包括价格支持、财政补贴和一般服务支持估计等(图1)。2000-2013年,越南农业部门获得的支持总量从162.9 千亿越南盾增至464.7千亿越南盾,虽有增加,但增速缓慢。期间,受2008年世界粮食危机影响,越南农业支持总量从低点的-841.8 千亿越南盾(2008年)跃升至高点的950.2 千亿越南盾(2009 年),波动剧烈。从相对水平来看,越南农业支持总量占国内生产总值的比重(%TSE)无明显下降趋势,但远高于世界平均水平。2011-2013 年,越南%TSE的平均水平为2.2%,大约是OECD经济体的3倍,这意味着越南国民收入用于支持农业的比重是其他国家的3倍,越南国民面临很重的支农经济负担。

2.农业生产者支持估计波动剧烈,总体略有增长但相对水平依然较低

革新开放以来,越南政府对农业生产和经营的直接干预大幅削减,受国际市场的影响日益增大。国际市场的价格波动导致其市场价格支持和农业生产者支持估计(PSE,用于衡量农业生产者获得的消费者和纳税人的补贴支持)剧烈波动。2000 年以来,农业生产者支持估计高可达785.2 千亿越南盾(2009年),低仅为-956.9千亿越南盾(2008年),呈现断崖式变动。以相对水平%PSE (即PSE占农业总收入的比重)测度,除2002年、2007年和2008年外,农业生产者支持水平在一个正值的范围内波动,这表明农业政策总体对国内生产者具有支持效应。2011-2013 年间, 越南农业生产者支持的平均水平为7.1%,即农业总收入中有7% 源自农业支持政策的综合效应,远低于OECD的平均水平(17.9%)。同时,越南农业生产者支持水平在五个亚洲经济体中处于低位置, 仅为(19.2%) 与印度尼西亚(20.6%)支持水平的一半,远低于两个OECD成员国韩国(50.8%)和日本(52.3%)。

3.农业一般服务支持估计显著增加,但占农业支持总量估计的比重依然较小。

一般服务支持估计(GSSE)衡量政府财政对整个农业部门的补贴支持水平,不针对个人,也不直接影响农业收入和消费支出。因此,GSSE衡量的是对生产与贸易扭曲较小的 “绿箱政策”。2003-2009年,越南的GSSE经历快速增长,从36.5千亿越南盾增至165.0 千亿越南盾, 年均增速高达25%。2009年以后,受金融危机影响,越南削减一般服务支持支出,但降幅较小。总体来看,越南农业一般服务支出显著增加。2011-2013 年, 越南农业GSSE占农业支持总量估计的比重保持在23.8%的较低水平,这表明越南农业支持政策对农业生产个体行为决策的影响程度较大,市场扭曲效应较。

(二)农业支持的政策结构

1.农业支持总量(TSE)结构

从农业支持总量构成分析,2000 年以来越南农业生产者支持估计占农业支持总量的比重均在70%以上(除2002年、2007年和2008年为负值外),一般服务支持估计占比无明显上升趋势。这表明:农业支持政策主要支持和补贴生产者;农业支持政策对生产者行为和决策的影响无明显变动。从农业支持总量来源结构分析,越南消费者向农业部门的价值转移占农业支持总量的比重常在80% 以上,表明农业支持的政策成本主要由消费者承担。

2.农业生产者支持估计(PSE)结构

越南生产者支持结构较为简单,按照OECD的支持政策分类,仅包括市场价格支持、基于投入品使用的补贴和与现期农业生产相挂钩的补贴三类政策措施。其中,价格支持始终是基础和主要措施,占越南生产者支持估计的比重高达80% 以上,其波动直接影响生产者支持估计乃至农业支持总量。价格支持的年度变化依赖于国内外市场价格、浮动汇率和生产水平的变动。越南政府通过关税、出口禁令及关税配额等措施干预国内农产品价格,使价格支持成为越南农业生产者支持的主要组成部分。基于投入品使用的补贴是越南第二大农业支持政策分类,主要是减农田灌溉费用。与现期农业生产相挂钩的补贴指的是水稻直接补贴。为支持和保护水田发展,保障国家粮食安全,越南自2012年起对稻农实行直接补贴,补贴需保证稻农可获得30%的利润率,同时确保400 万公顷的水稻田。这是越南实施的项收入补贴政策,对于越南农业支持政策转型具有重要意义。

3.一般服务支持估计(GSSE)结构

一般服务支出中重要的项目是发展和维护基础设施,其中主要的支出是针对农田灌溉。在2000年至2010年这段时间,农田灌溉项目占预算支出的90%,2010年以后降至85%左右。另一重要项目是农业知识与创新体系的构建,包括农业研发、推广和咨询服务、农业教育方面的支出。自从2003年,政府在上述服务上的花费稳定增长。目前,公共储备方面的支出增长快。 自2008 年出现粮食危机以及2009年颁布关于粮食安全的第63号决议以来,该项开销呈现显著增长。然而,一些可以显著增加农产品质量与农民回报的域,如检验检疫、营销与推广等,却很少得到支持。

(三)农业支持的产品结构

单项产品生产者转移百分比(%SCT)反映某一单项农产品经营收入中源自农业支持政策作用的比重。从总体看,越南单项产品生产者转移(SCT)占生产者支持估计(PSE)的比重略有增加,从本世纪初的79.5%升至2011-2013年的87.9% (图3)。分品种看,出口导向型农产品受到 “负”保护,而进口替代型农产品受到正保护。图3显示,动物性产品(牛肉、禽肉和鸡蛋)和蔗糖的%SCT是高的,不低于20%。与2000-2002年相比,2011-2013年鸡蛋和家禽的%SCT有所下降,但牛肉的%SCT略微上升,同时蔗糖的%SCT出现较大幅度上涨。

茶、咖啡、腰果和橡胶等的负的%SCT为负值,表明这些商品的生产者因接受比世界市场更低的价格从而导致收入受损。其中,茶、咖啡和腰果的%SCT在这段时间里变得小一点,表明它们所处的生产与市场境况有所改善。橡胶从2000-2002年的被支持转变为2011-2013年 “负”支持水平高的商品,面临更加严峻的政策环境。

三、结论与启示

(一)主要结论

1.越南农业生产者支持水平在2011-2013年间为7%,相对较低,但农业转移收入占GDP的比重为2.2%,大约是OECD经济体的3倍,表明支持农业的经济负担很重。

2.越南农业生产者支持水平自2000年以来变化很大,反映在国家农产品价格波动的背景下,政府稳定国内价格和平衡生产者和消费者利益的努力。

3.市场价格支持始终是农业生产者支持估计的主要组成部分。农业一般服务支持估计主要指发展和维护农田灌溉设施。

4.越南对农业生产者支持估计主要通过单项产品生产者转移实现。不同类别产品受到的保护程度有所差异。出口导向型农产品受到 “负”保护,而进口替代型农产品受到正保护。

(二)启示

1.坚持价补分离,破解两难选择困境。现行的粮食价格支持政策陷入两难选择困境。降低支持价格不利于调动农民的种植积性,而提高支持价格则损害消费者利益,扭曲市场和贸易。为此,政府在制定农业支持政策时应坚持价补分离原则,不再直接干预农产品价格,由政府补贴成本收益之差,从而平衡生产者和消费者的利益。

2.坚持一品一策,实现精准补贴。不同农产品的要素禀赋和战略意义不同,应综合考虑政治敏感性和自给率要求、未来支持政策空间、价格倒挂程度和走势等多种因素。确定分品种国家支持保护的政策目标和政策工具组合,以便实现精准补贴。