农村土地流转政策的演进特征

　　摘要：农村土地流转是盘活农村土地资产的重要环节。基于自改革开放以来农村土地流转政策文本,对农村土地流转政策进行分类研究。通过量化分析,得到农村土地流转政策的演进特征,具体表现为:(1)农村土地流转由农户自发转向国家政策积引导,农村土地流转程序日益规范;(2)农村土地流转政策始终调稳定的土地承包关系、土地所有权和土地的农业用途不变、保护农民权益以及依法自愿有偿的原则;(3)农村土地权利体系日益明确,逐步实现土地所有权、土地承包权、土地承包经营权三权分置;(4)农村土地流转政策与农村、农业发展和农民增收联系日益密切;(5)土地流转政策施行日益调市场的作用,突出政府的管理和服务职能。

　　一、引言

　　农村土地是我国农村的巨大资产, 与我国经济发展有着密切的关联。农村土地制的变革始于安徽小岗村, 在家庭承包制度框架下, 粮食产量突飞猛进, 农业取得了巨大进步, 农民的生活水平也日益改善, 但是我们也看到这种粗放式的农业生产在当前新形势下遇到生产瓶颈, 发展不可持续。随着我国城镇化的快速发展, 第二、第三产业吸引和容纳了一批农民就业, 这些农民转变为了城镇居民。在我国较快发展的工业化和城镇化中, 原来依靠土地生产生活的农民转行做了农民工、转变成市民, 经济结构调整和农村劳动力转移使得农村土地流转能力成为愈来愈受关注的重要社会现象和经济问题。

　　目前, 从实践结果、学术研究和制度政策来看, 农村土地流转是盘活我国土地资产的重要方式。农村土地的流转可促进农村产业结构的调整并实现农业规模化经营同时提高专业化水平[1-2], 同时也可以提高农民劳动生产率[3]、促进农民增收和转变农民生活方式[2]。

　　学者也从不同角度研究了目前不同背景下农村土地的流转问题。高宏伟[4]从农业生态安全视角出发分析农村土地流转问题, 在政府作用、农业生态补贴的完善以及农业劳动力的可持续发展等方面入手提出对策, 从而可以防止农村土地流转过程中出现的生态负效应。宋宜农[5]在新型城镇化背景下研究了农村土地流转问题, 并针对农村土地流转不平衡、土地收益分配不均以及监管力度不够等问题提出了相关政策意见。

　　事实上, 我国农村的土地流转在很大程度上是一个政府主导的过程[1]。从1978年改革开放至今, 国家针对农村土地流转已出台了多项政策。随着对我国农地流转的研究不断深入, 如何在现阶段我国经济新常态下, 制定合理有效的土地流转政策, 并结合我国农业发展、农民生活、农村现状的实际, 调整农地流转制度以及实施农地流转政策, 是亟需探讨和解决的问题。本文先梳理了我国1978年改革开放以来国家层面实施的农村土地流转政策, 之后基于相关政策的文本数据, 对不同阶段的政策特征进行了系统性的回顾与分析。本文的研究分析框架以及结论可在一定程度上丰富我国农村土地流转政策研究, 并为政府管理部门进一步制定农村土地流转政策提供借鉴。

　　国内学者目前已从多个角度对我国农村土地流转政策进行了研究 (见表1) 。

　　表1 我国农村土地流转政策的研究进展

　　先从时间变迁的角度来看, 我国农村土地流转政策经历了禁止、放松、允许到提倡的过程[6]。王玉英[7]将农村土地流转政策的变迁分为流转禁止、可以转包、政策逐步规范三个阶段。从土地功能演变来看, 我国农村土地立法政策由原先的单一制经过老双层制并向新双层制转变的过程, 其实质是从土地作为一种自然资源向土地作为一种可交换性的财产权利的演变的过程[8]。就法律法规类型的政策文件来看, 现阶段农村土地承包经营权流转基本法律依旧存在很大问题, 不仅基本法律互相冲突, 而且农村土地承包经营权流转基本法律与部门规章和地方性法规和实践之间也存在冲突[9]。

　　其次是对土地流转政策的效果进行评估。从政策资源利用来看, 以政府财政补贴为例, 马志远等[10]认为现阶段地方政府将土地流转补贴政策直接作用于土地交易环节, 不能区分哪些交易是在市场条件下自发形成的, 对财政资源是种很大的浪费。对农业发展和农户收益而言, 黄祥芳等[11]认为地方政府土地流转补贴政策有利于扩大农业用地的流转规模并提高了转出土地农户的土地租金收入, 降低了大规模经营者转入土地的成本, 但同时也会增加小规模经营者转入土地的成本, 导致产生了大规模经营者对小规模经营者的“挤出效应”, 从而在一定程度上降低了大规模土地经营者的边际生产率。针对农地资源来说, 俞海等[12]提出非正式的土地流转很容易导致土地土壤肥力的长期衰退, 但流转对于土地的短期肥力却并没有显著的影响, 另外稳定的土地使用权对农地土壤的长期肥力有改善作用。

　　再次从不同模型对农村土地流转政策进行分析。姚[13]以“三圈理论”为基础, 对我国农村土地流转政策过程进行评析。翁士洪[14]使用街道层官僚理论分析了小岗村农村土地承包经营权流转的政策执行情况。罗璇[15]以霍恩—米特模型为分析框架, 从政策目标与标准、政策资源、执行方式、执行机构的特性以及执行人员的价值取向和系统环境等方面探讨了农村土地流转政策执行中存在的问题。杨卫忠[16]则借助羊群行为这一理论分析了农户在农村土地流转政策下的行为, 从而得出相关结论:当搜寻、解读以及利用土地经营权流转的政策信息成本过高, 但能够从社会网络中获取足够的土地经营权流转信息时, 农户仍然拥有高程度的土地经营权的流转意愿表现出了羊群行为。

　　此外, 学者从政策组合角度, 探讨了与土地流转政策相关的政策间关系。钱忠好[17]认为健全的农村社保体系和完善的保险市场是执行农村土地流转政策的前提。者贵昌与朱霁[18]通过解读农村土地流转政策, 认为建立农村金融制度十分必要和重要。

　　针对我国农村土地流转政策, 目前尚无系统性的梳理和研究, 因此, 对改革开放以来我国农村实行的土地流转政策的系统性研究有比较重要的意义。

　　二、概念解析与政策类型

　　在探讨我国农村土地流转政策时, 先要明确农村土地流转的对象是什么?根据相关参考文献, 农村土地流转可从两个维度理解:农村土地权流转和农村土地功能流转[19]。从土地权流转来看, 农村土地流转是农村土地承包经营权在不同经济实体之间的流动。结合我国实际情况, 就土地功能流转来说, 农村土地流转是农业用地内部的流转或者农业用地向非农业建设用地的流转。从农村土地的作用对象角度来说, 在家庭联产承包责任制下, 土地功能表现为:收入功能, 即指农户通过土地经营从而获取相应的利益;预期功能, 即特定土地地块的承包经营对农民投资行为的反映;就业功能, 即指农户通过合理的土地经营从而尽可能地实现充分就业;风险功能, 即指土地经营可以为农户提供生存以及发展的基础保障[20]。农村土地对农户生产生活具有重要意义, 而且是农业发展和农村建设的重要资源和保障。此外, 农村土地作为一个系统, 其流转过程涉及流转原则、流转方式、流转条件、流转程序和流转机制多个方面[7], 综合学者的研究和收集的政策文件, 我们将农村土地流转过程涉及的方面归为五类:流转原则、土地确权、流转市场、流转管理以及配套措施和制度。

　　本文认为农村土地流转政策是涉及农村土地承包经营权、农地功能和土地流转过程中的相关概念及政策。其中, 农村土地承包经营权的政策主要包括法律法规类文件、决定类政策、意见类文件、其他类文件;农村土地功能政策包括农业规模化和新型农业经营政策、粮食安全政策、农民增收政策、农村脱贫政策、农村改革以及经济发展政策和农村建设政策。除此之外, 与农村土地流转过程相关政策包括流转原则、土地确权、流转市场、流转管理和配套措施和制度等政策。具体分类如表2所示。

　　表2 农村土地流转政策类型

　　三、数据收集与研究设计

　　依据上述政策分类, 本文从相关政府网站收集了来自1978年到2016年7月的国家农村土地流转相关政策文本, 共计73件, 分别从农村土地流转内涵、农村土地功能和农村土地流转过程3个维度将农村土地流转政策进行分类, 需要指出的是其中有些文献同时包含了多个维度。具体政策的分布情况如表3所示。

　　表3 农村土地流转政策按类型分类的数量

　　本文基于以上研究和现有参考文献将我国农村土地流转政策的进程分为5个阶段, 并对这5个不同阶段所涉及的政策文本进行梳理与分析, 后归纳并总结出我国农村土地承包经营权以及农村土地功能和流转的相关政策的数量变化。同时, 本文分析了5个不同阶段的农村土地流转所对应的时代背景以及所处形势, 试图将定量和定性研究结合起来, 从而能够更好地反映我国农村土地流转政策的变化特点。

　　四、农地流转政策的演进特征

　　结合近几十年来我国农村土地流转政策演进的特点, 本文将我国自改革开放以来的农村土地流转进程划分为5个阶段。表4给出了不同阶段的主要特征和标志性政策时间。

　　根据上述的阶段划分和政策分类, 可以总结出从改革开放以来我国农村土地流转政策的数量分布情况, 如表5所示。

　　(一) 全面禁止阶段

　　我国农村用地在初改革之时是禁止流转的。我国除了宪法规定以外, 在1982年出台了中央一号文件《农村工作会议纪要》, 其中指出“社员承包的土地不准进行买卖、出租以及转让”, 否则便会由集体收回。在该阶段, 农村土地的权利被分为集体所有权和农户拥有的土地承包权, 没有土地承包经营权这一明确概念。并且可以从该阶段政策文本数量上很少可以看出国家对农村土地实行禁止流转政策。

　　(二) 政策放松阶段

　　从1984年始, 国家允许农村土地在不改变土地用途和合同期限的前提下可以转包, 从政策上允许了农地自发、自愿的土地流转, 国家开始认可农村土地流转这一现象存在的合理性。在高法院对关于农村土地流转的司法实践中, 对农村土地转让或转包进行了严格规定, 农户在对土地承包合同进行流转时必须告知发包方, 这时转让或转包合同才有效。可以看到, 该阶段我国严格的农村土地政策开始有所放松, 对农村已经出现的土地流转现象持积态度, 以鼓励农村土地可以向种田能手集中, 从而提高种植效率, 但对于土地流转如何影响农村土地集体所有制没有明确的认识。同时, 该阶段的土地流转处于萌芽时期, 流转方式单一, 流转主体限于本村内的农户, 政府对于土地流转管理处于初期了解阶段。

　　(三) 允许流转阶段

　　自1988年宪法规定土地使用权可以转让之后, 国家越来越重视农村土地流转, 并从被动承认土地流转的角色开始慢慢转变为主动引导者的角色。该阶段的土地使用权相对于土地所有权而言, 等同于之后的农村土地承包经营权。随着改革进一步的深入, 我国农村改革的进程也在不断深化。先, 在坚持土地集体所有制的基础上, 延长了土地的承包时期, 稳定了土地的承包关系并允许转让土地的使用权, 从而避频繁土地调整影响农户种植积性。其次, 对于土地流转形式也日趋多样化, 有转包、转让、互换、入股等。再次, 鼓励在一些第二、三产业发达区域积引导和推行土地流转, 但是调自愿、有偿, 不能命令和迫。后, 调土地流转是农村农业土地内部流转, 不可向非农业用地流转。

　　(四) 政策规范阶段

　　我国《土地承包法》赋予了农民长期并且有保障的土地使用权, 其标志着农村土地承包经营制真正地走上了法制化的道路, 至此形成了由土地集体所有权、农户承包权和农村承包经营权组成的农村土地权利框架。在2002-2005年这一阶段, 相较其他阶段, 国家共颁布了四项与农村土地流转相关的法律法规, 很是频繁, 由此可见, 我国农村土地流转进入有法可依的规范化时期。先, 以法律形式明确为土地使用权的土地承包经营权, 并对土地承包经营权流转管理等进行详细的规定。其次, 农村土地流转政策调的是土地流转后不得改变土地用途。结合该阶段的土地流转功能, 可以看到国家对粮食安全的重视。后, 通过政策数量特征, 我们可以看到该阶段土地流转政策侧重于法律规范化, 并不侧重于其土地流转对农业、农村发展和农民增收的推动作用。

　　(五) 稳步发展阶段

　　《物权法》正式确认农村土地承包经营权为物权, 是一项财产权利。自此, 从该阶段的政策文件数量上可以看到, 国家对农村土地承包经营权为基础的农村土地流转给予了越来越高的重视。在该阶段, 我国农村土地流转得到了稳步发展, 同时仍十分关注农地农用, 对土地用途加以严格管控。从土地流转的功能来看, 该阶段政策调通过引导农村土地流转实现农业规模化经营, 建立新型农业经营体系, 从而实现农业的现代化。同时土地流转在粮食安全、农民增收、农村脱贫与经济发展以及农村建设等方面都发挥着举足轻重的作用。另外, 农村土地承包经营权的流转政策和原则也变得更为充实, 其中包括:土地所有权和土地的农业用途不变, 长期稳定家庭承包经营制度, 保护农民土地承包权益, 平等协商、依法、自愿和有偿, 流转期限不得超过承包期的剩余期限等。农村土地的承包经营权作为一项财产权利, 在该阶段更加调其抵押和担保功能, 促使农村金融制度的改革和完善。该阶段积引导农村土地流转调市场的主体作用, 突出政府的管理和服务功能, 政策更为积主动, 稳步开展土地确权登记颁证工作, 为土地流转提供更好的前提;不断健全土地经营权交易市场, 搭建土地流转交易信息平台, 完善县乡村三级服务体系, 并且政府也使用财政补贴等措施鼓励土地进行流转。此外, 近两年来, 文件中提出了建立土地流转经营权依法、自愿、有偿退出政策。

　　五、结论与启示

　　通过对农村土地流转政策5个阶段的演进特征进行分析, 我们对该政策的内涵及意义有了更为充分和明确的认识。总体来说, 农村土地流转政策5个阶段的主要特征可归纳为:一是农村土地流转由农户自发转向国家政策积引导, 从而规范了农村土地流转程序。二是我国农地的流转政策重视稳定的土地承包关系, 土地所有权以及土地的农业用途不变, 保护农民权益以及依法、自愿、有偿的原则。三是伴随着土地流转, 农村土地权利体系更为明确:从土地所有权和土地承包权的两权分离实现土地所有权、土地承包权、土地承包经营权“三权分置”。四是随着不断深化农村改革, 推行农村土地流转与农村、农业发展和农民增收联系日益密切, 农村土地流转政策关乎着农村进一步的发展。农村土地经营权的流转是盘活农村资产的关键环节, 特别是对农业实现规模化经营和现代化发展而言。五是土地流转政策施行越来越调市场的作用, 突出政府的管理和服务职能。特别是现在处于稳步发展阶段, 调健全土地流转交易市场, 将土地承包经营权作为资产在金融市场上抵押、担保等, 并且逐步建立土地承包经营权退出机制。

　　可以说, 在我国工业化和城镇化不断推进的进程中, 自我国农村承包土地经营权作为一项法律承认物权以来, 我国农村土地流转正在进行。现阶段进一步开展农村土地流转工作中, 依旧面临着巨大的挑战:先是地方政府和农民在农村土地流转方向上的非粮食化倾向较明显[6]。种植粮食成本不断上升, 而粮食收购价格偏低, 小规模经营无法实现类似种植经济作物等的收益。而要实现大规模粮食种植, 前期投资成本高, 目前所需要的技术等条件还未实现。现阶段的种植大户只是实现土地数量规模, 而生产技术水平仍是原有单户种植的经验。其次是不够完善的土地流转交易市场[10]。近些年来, 我国农村土地制度的改革滞后于城市化发展和工业化进程速度, 农村市场化改革仍需深入。后是农民的社会福利保障尚不健全[8]。虽然改革开放以来, 农民收入增加, 生活水平有了大的提升, 但是城乡发展二元结构的存在, 使农民不能享受到同等的社会福利保障, 而土地的风险功能为农民提供着生活的根本保障。

　　根据改革开放以来我国土地流转政策的演进特征来看, 在进一步引导农村土地流转时, 要注意以下几点:一是坚持土地用途不变, 防止非农化、非粮化风险原则, 要通过补贴、提高粮食收购价格等提高种粮收益, 然而更为关键的是对新型农业经营主体的培育, 才能实现规模化以及产业化的经营管理;二是要不断完善健全我国农地的承包经营权的流转交易市场, 同时政府要充分发挥好管理以及服务的职能, 只有政府与市场相互配合促进方能实现农村土地高效且有序的流转;三是要充分保证农民享有社会保障体系, 并完善土地流转的风险防范体系, 使农民积自愿参与到流转中。